采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃

【一線思考】

采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃

■ 李剛

當(dāng)前，從政府采購公告信息發(fā)布情況來看，一些集采目錄外、政府采購限額以下的采購項目非但要執(zhí)行政府采購程序，有的還要公開招標。這既降低了采購效率，還浪費了公共資源。究其原因，筆者認為，一是預(yù)算編制各環(huán)節(jié)“脫節(jié)”，各行其是，難以實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”；二是未科學(xué)、規(guī)范地編制采購計劃，不能合理地劃分標包。筆者結(jié)合對預(yù)算管理一體化平臺的分析，建議采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃。

厘清政府采購計劃編制流程

政府采購計劃編制是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮政府采購政策功能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理全流程中起著承上啟下的作用。

中央部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制，“上”是部門上報預(yù)算給財政部門和有預(yù)算分配權(quán)的部門，是預(yù)算信息向上流動；“下”是財政部門下達預(yù)算控制數(shù)、預(yù)算修改意見，并將人大最終批準的預(yù)算批復(fù)傳達給部門，是預(yù)算信息的向下流動。從政府預(yù)算項目到政府采購計劃，再到政府采購預(yù)算指標，是項目由龐雜、粗略到具體，分解、細化再組合的過程，也是資金循序漸進推動落實的途徑。

在預(yù)算管理一體化平臺，政府預(yù)算編制以項目庫項目為基本管理單元和依據(jù)，以“資金跟著項目走”為理念，實現(xiàn)項目全生命周期管理。財政按照經(jīng)濟科目每大類下的“其他支出”盡量不超過30%的兜底進行審核后，再由計財部門下達項目批復(fù)到計劃備案單位。

政府采購計劃采用備案管理，即各預(yù)算單位按內(nèi)控職能分工，采用單位備案計劃（二級）或部門備案計劃（本級），分別設(shè)經(jīng)辦崗和審核崗。計劃備案單位依據(jù)“二上”項目批復(fù)以及控制數(shù)，并結(jié)合本單位往年政府采購執(zhí)行情況，將項目進行規(guī)劃，細化為政府采購項目和非政府采購項目，實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”。“二下”是財政部門下達政府采購計劃指標（表明預(yù)算資金已落實），按品目導(dǎo)入預(yù)算管理一體化平臺，政府采購計劃即成為政府采購預(yù)算指標。

在項目實施時，采購實施部門需要在預(yù)算管理一體化平臺中，找到相對應(yīng)的政府采購預(yù)算指標（具體形式為品目），然后在預(yù)算名稱和預(yù)留情況調(diào)整模塊，按照計財部門預(yù)算批復(fù)具體項目名稱，冠名實施采購。至此，政府采購便貫穿整個政府采購業(yè)務(wù)流程和模塊，再經(jīng)過委托代理、合同備案、合同支付、履約驗收、信息統(tǒng)計、績效考核等環(huán)節(jié)，形成順向逐級控制和逆向如實反饋的完整管理閉環(huán)。

在筆者看來，倘若一個項目或子項全部編入了政府采購計劃，則這個項目就不受采購金額標準的限制，而受政府采購預(yù)算指標控制，需要全部執(zhí)行政府采購程序。雖然在一體化下，預(yù)算管理模塊和政府采購計劃管理模塊可由預(yù)算調(diào)劑模塊進行調(diào)劑，但涉及跨部門協(xié)調(diào)，往往觸一發(fā)而動全身。

綜上所述，筆者認為，預(yù)算管理一體化平臺運行的邏輯就是將預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行相整合、融合，以實現(xiàn)動態(tài)可控的績效監(jiān)督管理和“物有所值”目標。

加強內(nèi)控管理與“管采”統(tǒng)籌兼顧

《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》提出，“強化采購人主體責(zé)任，以項目績效為目標、以采購全鏈條管理為抓手，推動采購人加強內(nèi)控管理，落實權(quán)責(zé)對等要求，實現(xiàn)‘誰采購、誰負責(zé)’。”

如何既滿足采購需求，實現(xiàn)項目目標，又避免“化整為零”規(guī)避政府采購，實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”，是政府采購計劃編制的核心工作。倘若預(yù)算單位“管采”不能統(tǒng)籌兼顧，那么采購實施部門、使用部門和財務(wù)部門就會“脫節(jié)”，各行其是。

預(yù)算管理一體化平臺依據(jù)各類預(yù)算支出性質(zhì)和用途，將預(yù)算項目分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標類項目。其中，運轉(zhuǎn)類項目又分為公用經(jīng)費項目和其他運轉(zhuǎn)類項目。預(yù)算項目是基本管理單元，預(yù)算編制、執(zhí)行、核算、支出均按項目進行管理。對于運轉(zhuǎn)類項目如修繕、技術(shù)維修、電信服務(wù)，稍有規(guī)模的中央預(yù)算單位動輒都是千萬元以上，也就是同一項目預(yù)算下資金額都比較高。但在實際采購中，因工作管理安排、資金支付進度等，會將一個項目分解為若干個采購子項。哪些項目（子項）納入政府采購計劃？哪些項目需要公開招標？哪些項目適用政府采購非招標程序？這些都需要采購人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行安排。

在實際工作中，按內(nèi)控制度要求，機構(gòu)、崗位設(shè)置以相互制衡為出發(fā)點，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為原則，按行政管理職能定機構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)，形成職能制或直線職能制的組織結(jié)構(gòu)形式。

綜上所述，政府采購計劃編制符合實際，既有采購實施部門對政策的有力把握，又有使用部門對市場調(diào)研的全面理解。

制定最佳采購計劃

當(dāng)前，“凡采必招”逐漸成為趨勢，即非政府采購項目也執(zhí)行政府采購程序，以程序正確、節(jié)約資金為原則，從而彰顯公平。但筆者認為，政府采購旨在實現(xiàn)“物有所值”目標，重點是制定最佳采購計劃。

一要深入調(diào)研，摸清行規(guī)。政府采購涉及行業(yè)面廣、品目龐雜，同時行業(yè)行政法規(guī)交織，有著各自的規(guī)則、標準和紅線。比如，工程建設(shè)“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包”。在政府采購領(lǐng)域，一個采購項目只能確定一個中標供應(yīng)商。如需多個供應(yīng)商承擔(dān)，采購人應(yīng)將采購內(nèi)容劃分為多個標段，通過招標確定各個標段的供應(yīng)商。為了項目實施質(zhì)量考慮，采購人可以在多標段采購項目的采購文件中約定投標人只能中一個標段。

二要根據(jù)采購需求確定采購項目屬性，并合理選擇采購方式和評審辦法。以帶安裝的設(shè)備更新和機房改造項目以及配電設(shè)施更換項目為例，第一步是確定采購項目屬性。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第七條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。第二步是確定組織形式、采購方式和標包。如果確定為工程，則按集采目錄限額內(nèi)工程進行采購；如果確定為貨物，那么安裝就需要允許分包或聯(lián)合體投標；如果貨物和安裝都需使用政府采購預(yù)算指標進行招標，那么就得分兩個包，即一個是貨物，另一個是服務(wù)（安裝）。第三步是根據(jù)項目特點和市場調(diào)研，制定擇優(yōu)評價方式、辦法，以及與項目相適應(yīng)的合同條款，確保項目達到預(yù)期目標。

（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

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